Una comunicación social de Estado

Es cierto que existe avance en el ámbito federal en materia de contratación de publicidad gubernamental, como lo demuestra la existencia, desde hace algunos años, de un acuerdo que establece los lineamientos generales para las campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la administración pública federal, que se actualiza año con año mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Sin embargo no es suficiente, ni en el contenido, ni en su alcance ni en cuanto al órgano que le corresponde emitirlo, aplicarlo y vigilar su desarrollo. Se trata de una materia donde es necesario avanzar aún más a través de una ley reglamentaria que no se ha emitido por parte del Congreso de la Unión, que regule efectiva y de manera general, desde la federación, estados y municipios, la contratación de publicidad gubernamental.

¿Por qué no es suficiente en relación con el contenido? Porque se establecen los parámetros generales de contratación, los cuales en su aspecto técnico, concreto, quedan a la discrecionalidad de la misma Secretaría de Gobernación y de las dependencias, que presentan –o al menos deberían presentar en tiempo y forma- un plan anual de comunicación.

La distinción de campañas de promoción y publicidad (comercialización de bienes o servicios públicos) y campaña de comunicación social (quehacer gubernamental, acciones o logros), atraviesan por el manejo simple de imagen de la dependencia gubernamental de que se trate.

Teóricamente, la campaña de promoción y publicidad debería estrictamente ajustarse a dar a conocer o motivar la comercialización de bienes y servicios públicos que generen algún ingreso para el Estado, y la campaña de comunicación social a difundir el quehacer gubernamental o logros de gobierno o estimular acciones de la ciudadanía para acceder a algún beneficio del sector público. Desafortunadamente las campañas, sin importar cual de ellas es, se reducen a una difusión que busca fortalecer la imagen de la administración pública.

Por otro lado, al ser estos lineamientos constreñidos a la administración pública federal, las entidades federativas y los municipios, así como sus organismos descentralizados y desconcentrados, quedan al margen de la aplicación de dichas regulaciones. Es decir, los lineamientos de la administración pública federal solo tienen ese alcance. Sus beneficios, una planeación y orden, con base en criterios de costo-beneficio y máxima difusión, no se extienden a los otros niveles de gobierno.

Deben las entidades federativas y los municipios emitir lineamientos al respecto para regular la contratación de publicidad.

Ahora bien, en cuanto al órgano que emite los lineamientos en materia de contratación de publicidad en el ámbito federal, lo es la secretaria de gobernación, el órgano político de la administración pública federal. No parece ser el mejor órgano para emitir estos lineamientos que son en esencia administrativos. Por tanto, como son mecanismos de contratación, deberían recaer en la Secretaria de Hacienda, un órgano que siguiera procesos y criterios técnicos y no políticos. O en el mejor de los casos, podría ser la oportunidad para la intervención de un organismo constitucional autónomo que regule estos apartados.

Más aún cuando los mismos lineamientos autorizan la intervención de dos órganos técnicos de la oficina de la Presidencia de la República, en materia de estrategia digital y mensaje gubernamental. Si ya la intervención de Gobernación abona un elemento de control político, la intervención de la oficina de la Presidencia lo refuerza.

Una aspecto más que debe ser analizado. Cuando los lineamientos señalan como objetivos de la comunicación social la difusión de logros, parece que contraviene el mismo contenido del artículo 134 constitucional, que regula la publicidad gubernamental, al señalar que deberá obedecer a un carácter institucional y fines informativos, educativos y de orientación social.

La difusión de los logros de las administraciones construye imagen. Y al quedarse la comunicación social en la construcción de imagen, abandona la función de utilidad en la difusión de contenidos, con el único objetivo de fortalecer la opinión positiva de la población en un determinado modo de gobierno.

La comunicación social debe atender a un principio de Estado. Al bien común. A la satisfacciones de las necesidades de la colectividad y no a la construcción de imagen.

En este sentido, aún hay mucho trecho que caminar.

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Urgente legislación

Hasta el momento, ocho años después de su aprobación, la administración pública federal ni el H. Congreso de la Unión, han tenido la voluntad política de legislar reglamentariamente en materia de publicidad gubernamental. Es decir, las administraciones de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto, evadieron y han evadido, respectivamente, el imperativo jurídico y ético que impone la necesidad de regular la propaganda que emite el sector público, pese haber tenido y tener la obligación legal y política de impulsar la emisión de la ley especial.

En el caso de Felipe Calderón, fue su administración la artífice, con la aprobación del Poder Legislativo, de las adecuaciones al artículo 134 constitucional, que agregaron a la norma fundamental los últimos dos párrafos, uno Octavo, que condiciona y señala limites a la propaganda gubernamental, y uno noveno –y último- que se refiere a la obligación de emitir las normas reglamentarias.

La adición respectiva queda de la siguiente forma en el artículo 134 vigente: párrafo Octavo: “La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público”.

El párrafo Noveno establece: “Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar”.

Al respecto, el tercer artículo transitorio del decreto respectivo publicado en el Diario Oficial de la Federación en fecha 13 de noviembre del 2007, señala: “Artículo Tercero.- El Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones que correspondan en las leyes federales en un plazo máximo de treinta días naturales contados a partir del inicio de la vigencia de este Decreto”.

Existen en el seno del Congreso de la Unión iniciativas con respecto a las normas reglamentarias de las cuales nos hace referencia el noveno párrafo del artículo 134. Sin embargo están detenidas. No han sido dictaminadas por comisiones y por tanto, no han llegado al pleno.

En cuanto a la mencionada ley especial reglamentaria en materia de propaganda gubernamental, de acuerdo a un estudio elaborado por la Relatoría de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, debe, en su contenido, ser clara y precisa al regular la pauta publicitaria; establecer irrestrictamente un fin útil en la propaganda y la prohibición absoluta para efectos electorales; la propaganda debe estar alejada de la simpleza de premiar o castigar medios de comunicación; los requisitos de asignación de la pauta deben ser preestablecidos y objetivos, basándose en factores como perfil del público o segmento, precio, circulación o audiencia.

Además, la pauta debe ser planificada, es decir, el órgano de gobierno responsable debe atender a criterios de planificación y no decidir con base en aspectos coyunturales; debe estar, la pauta, totalmente abierta y transparente en su consulta, exceptuándola de la reserva o restricción; estar sujeta a la evaluación y seguimiento por parte de un órgano externo; debe promover la pluralidad y la diversidad de información y públicos.

Estos lineamientos representan una oportunidad de dotar a la propaganda gubernamental no solo de eficiencia en su ejecución, con miras a atender el fin último que es la atención social de las necesidades de la colectividad desde los servicios públicos, sino además, propiciar y coadyuvar con la sobrevivencia y creación de medios de comunicación útiles socialmente como mediadores entre el poder público y el ciudadano y su colectividad, basados en un acuerdo que propicie el cumplimiento adecuado de los objetivos del poder público y del poder fáctico mediático.

Que por un lado, con una visión de Estado, la comunicación social única y estrictamente emita propaganda gubernamental útil socialmente, alejada de personalismos e intereses electorales o de perpetuación del poder, y por el otro, los mass media cumplan su función de contrapeso entre la discrecionalidad del poder público frente a la colectividad, financiados por el mismo sector público y no solo por el sector privado: que la inversión pública amplié y consolide la libertad de expresión, como elemento indispensable de un régimen democrático.

El retraso en la emisión de la norma reglamentaria del artículo 134 constitucional obstaculiza el arribo a este estadio.

Propaganda personalísima

Las restricciones que se han impuesto a la propaganda gubernamental son sumamente benéficas para propiciar un adecuado uso del recurso público en materia de comunicación social. El problema es que se han convertido en letra muerta, aún y cuando están plasmadas en el mismo nivel Constitucional, es decir, son señaladas desde la máxima norma jurídica existente en nuestro país. La violación a las normas restrictivas de la propaganda gubernamental es efectuada por todos los niveles de gobierno, sin distinción de signo partidista. Será por ello que al final la norma queda sin sanción, ya que se trata de una práctica generalizada, que el partido político que ejerce la administración pública -y aún desde la propaganda política y electoral- ejecuta sin que se realicen los procedimientos de sanción, que por cierto, en estos momentos carecen de regulación. El párrafo octavo del artículo 134 constitucional nos habla de diversas restricciones al uso de la propaganda gubernamental. Nos referiremos a la última porción del mismo, en el cual establece que "en ningún caso esta propaganda -la propaganda bajo cualquier modalidad de comunicación social gubernamental- incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público". No es nueva la conducta. Era practica común que la propaganda gubernamental en su apartado de publicidad de programas o acciones, incluyera los nombres de los funcionarios públicos e inclusive, imágenes de los mismos, sin ninguna limitación por el nivel de cargos. Era común que los funcionarios de primer nivel titulares de secretaría exhibieran además sus imágenes en la propaganda inserta en medios masivos de comunicación. Se trataba de ir generando un posicionamiento público con fines electorales de las personas que aspiraban a puestos públicos sometidos a la decisión del voto popular. Posteriormente, los únicos funcionarios que podían acceder a este tipo de posicionamiento eran los titulares de los poderes ejecutivos, federales, estatales y municipales. Por lo que era obligado encontrarnos con el rostro del presidente de la república, gobernadores y alcaldes, en los anuncios de acciones gubernamentales, en francas campañas de promoción financiadas con recursos del erario público. A esta pléyade de servidores públicos se sumaban legisladores a nivel local y federal promocionando su trabajo camaral. Las primeras restricciones -que aún hoy se conservan- con respecto a este tipo de propaganda fueron del ámbito electoral, cuando se establecieron períodos de abstinencia en la difusión y ejecución de programas gubernamentales durante las campañas electorales y en algunos casos desde el inicio del mismo proceso electoral. Posteriormente, en 2007, se incluye el párrafo octavo ya señalado dentro del artículo 134, para prohibir el uso de imágenes y nombres de funcionarios públicos en la difusión de propaganda gubernamental. La cuestión es que la norma sigue sin regulación. Hasta la fecha no se ha emitido la norma reglamentaria que propicie la aplicación de sanciones. Y ante ello, la difusión oficial de programas continúa posicionando a los titulares de las administraciones en franca violación a la norma constitucional. Se olvida que la finalidad de la propaganda gubernamental es propiciar el mayor y eficiente acceso de los ciudadanos a los servicios públicos, y no la construcción de imagen que beneficie electoralmente al partido político en turno ni a sus funcionarios. La Constitución no deja margen de interpretación. El uso de los nombres e imágenes de funcionarios esta prohibido en la propaganda gubernamental. La misma norma existente bastaría tanto a la Secretaría de la Función Pública y a las contralorías estatales para aplicar sanciones a través de las leyes de responsabilidades de funcionarios públicos, al menos desde el ámbito administrativo, pero no ocurre así. Tampoco deja opción la restricción señalada de excluir del control aquellos mecanismos de propaganda no pagada o gratuita, cuando se refiere a cualquier modalidad de comunicación social, es decir, la difusión y la información. La razón es que en ambos se utilizan recursos públicos, humanos, financieros o materiales. Un uso adecuado de la propaganda gubernamental imprimiría un sentido verdadero de Estado a la comunicación social, fuera de coyunturas políticas personalísimas que nada contribuyen al desarrollo económico, social y político de una comunidad. 

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Manipulación propagandística

La propaganda de los tres niveles de gobierno tiene limitaciones constitucionales que impiden el uso excesivo y abusivo de la misma, con fines no solo electorales, sino de manipulación de la opinión pública y población en general.

Estas limitaciones son aplicables no solo - y con mayor rigor - durante las campañas electorales, como ocurre en estos momentos a partir del pasado día cinco de abril y hasta el siete de junio próximo, sino durante todo momento: las limitaciones son de cumplimiento estricto y carecen de temporalidad.

Las limitaciones aplican a todo el sector público, entendido éste de manera extensa, amplia y no restrictiva. Es decir, como lo señala la misma norma fundamental en su apartado especifico, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres ordenes de gobierno esta obligado a someterse al imperio constitucional. Gobiernos federal, estatal, municipal, Congreso, Poder Judicial, etcétera, nadie escapa al control de la constitución.

Ahora, ¿a quien toca aplicar la vigilancia de la norma constitucional? En principio, a los órganos de control creados en cada nivel de gobierno, denominados contraloría, secretaría de la función pública, o órganos de control interno; en segundo lugar, a la auditoria superior de la federación. También le corresponde a las legislaturas en su función política, y al final, a los mismos ciudadanos, por el uso indebido de los recursos públicos, aún y cuando la regulación jurídica y penal al respecto pudiere ser incipiente e inoperante.

¿Cuales son las limitaciones señaladas por la constitución en su artículo 134, párrafo octavo a la propaganda gubernamental? Son dos: la propaganda deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social.

En el primer caso, el carácter institucional circunscribe a la propaganda estricta y únicamente a los  programas y fines establecidos para cada ámbito de ejercicio público, derivado de su marco normativo. Ninguna dependencia o área de gobierno podrá comunicar propaganda fuera de su espectro de actuación señalado por la constitución general y local, la ley orgánica o marco legal aplicable, reglamentos y manuales.

La propaganda institucional busca generar una acción - un hacer - u omisión - un no hacer - en el público receptor en relación con esos fines institucionales. Por ejemplo, una acción en materia educativa, la inscripción en el ciclo escolar inmediato posterior; la propaganda busca proporcionar al padre de familia la información necesaria para que inscriba a su hijo y lo haga beneficiario de un programa gubernamental. Una propaganda no institucional  sería exaltar las bondades del sistema educativo única y exclusivamente. La imagen no es un fin institucional. El fin institucional es la operación adecuada de la inscripción cada ciclo escolar.

Un ejemplo de una omisión - un no hacer - podría ser en materia de protección civil, la abstención de utilizar mangueras en la conexión de un calentón y la abstención de colocar el tanque con gas en el interior de la vivienda. Esa omisión que se exige al usuario de calentadores en época invernal, forma parte de las atribuciones de la Unidad Estatal de Protección Civil, sectorizada a la Fiscalía General del Estado. No sería una propaganda institucional la campaña exclusivamente de imagen que buscará posicionar a chihuahua como líder en la materia. La imagen no es por tanto una función institucional.

Ahora bien, esa propaganda institucional debe cumplir con otro requisito, su fin. Dice la constitución general de la república que este debe ser informativo, educativo o social. Informar a la población acerca de esas acciones u omisiones necesarias para el cumplimiento de sus funciones, y no informar para generar imagen. Informar por informar no es una función institucional. Las campañas de imagen no cumplen fines institucionales.

La información debe ser útil, proveer un dato que lleve a la población a un hacer o a un no hacer. Estamos frente a un fin educativo cuando educamos a la población, le decimos como hacer o no hacer, para mejorar su calidad de vida, por ejemplo. El fin social es generar un beneficio colectivo, comunal, comunitario. Una propaganda con fin social busca el beneficio general y no solo de la clase gobernante, o un sector específico.

La propaganda que no cumple con estos extremos constitucionales vulnera las restricciones impuestas por la misma norma. Es propaganda que solo busca el beneficio de la clase política en funciones, y no el beneficio colectivo. Es propaganda que carece de contenido institucional y fines informativos, educativos o sociales.

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