Propaganda inadecuada

A mi Adorado Padre, Don Roberto Piñón Nápoles, ejemplo de trabajo y rectitud, siempre presente, vivirá en el corazón de sus seres queridos, gozando de la vida y gloria eterna. Descanse en Paz.

La propaganda gubernamental tiene limitaciones severas de alcance constitucional y legal en busca de impedir un uso inadecuado de los recursos públicos.

Es decir, la norma trata de impedir el dispendio y derroche de la hacienda pública, la proyección indebida de las personas que ocupan los cargos públicos con fines electorales, y la inequidad durante las contiendas políticas y partidistas.

El artículo ciento treinta y cuatro constitucional así lo deja ver cuando establece: "La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos y de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos, que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público".

Cuando se habla de propaganda debe entenderse tal concepto de manera amplia y no restrictiva. La propaganda, siguiendo el numeral doscientos cuarenta y dos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, es aquel conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones, proyecciones y expresiones, difundidos para presentarse ante la ciudadania.

Como vemos, la propaganda no se limita a la adquisición de espacios en medios de comunicación. Será propaganda toda aquella comunicación efectuada, aún y cuando directamente no signifique erogación alguna, ya que siendo efectuada por o a través de un servidor público, implica por si misma, ejercicio de recursos públicos. Tratándose de los candidatos, proviniendo de ellos la comunicación, será propaganda por ese solo hecho, aún y cuando no importe gasto alguno.

Por ello, creo que el legislador extraordinario considero en el mencionado artículo ciento treinta y cuatro, que la restricción abarca "cualquier modalidad de comunicación social" y no estrictamente aquella que implica una erogación directa. Hasta el momento la interpretación no ha llegado a estos alcances, ante el choque que existe con la libertad de expresión y el ejercicio periodístico, barrera que abre un espacio al uso irregulado de la propaganda o comunicación gratuita. No hay pues, en los hechos, una estricta aplicación de la medida constitucional restrictiva.

Esta interpretación del concepto de propaganda utilizado por la norma electoral y aplicado particularmente a los candidatos y precandidatos encuentra respaldo en el diccionario de la Real Academia Española, que lo entiende como "Acción y efecto de dar a conocer algo, con el fin de atraer adeptos o compradores; Asociación cuyo fin es propagar doctrinas, opiniones, etc".

Se observa como hay insistencia en una aplicación amplia y no restrictiva del término. Propaganda es simplemente dar a conocer algo para convencer y atraer. Atinadamente, la Real Academia no se refiere a los medios de comunicación masiva como requisito indispensable en el término, ya que la propaganda se puede realizar sin necesidad de su intervención, aspecto en el cual sí repara, como ya apuntamos, la norma electoral.

Por ello, propaganda y publicidad no son sinónimos. De acuerdo a la Real Academia, publicidad es un "conjunto de medios que se emplean para divulgar o extender la noticia de las cosas o de los hechos; Divulgación de noticias o anuncios de carácter comercial para atraer posibles compradores, espectadores, usuarios, etc". La propaganda se utiliza para difundir ideas y la publicidad productos: una es política y la otra comercial. Ambas requieren para su mayor alcance el uso de los medios masivos, pero únicamente como un mecanismo expansivo. Habra propaganda o publicidad aún sin el uso de dichos medios.

Por ello, la constitución y la ley general de instituciones y procedimientos electorales hablan de propaganda y no de publicidad, porque se trata de que los servidores públicos -y los candidatos o precandidatos en su caso- en todo momento cumplan con las restricciones establecidas, procurando el uso adecuado y eficiente de los recursos públicos en materia de comunicación social, con los fines ahí señalados.

Se trata de ejercer una comunicación atinente a los programas y servicios prestados por las dependencias del sector público, ofreciendo explicación y procedimientos a los usuarios, en busca de su mayor aprovechamiento en beneficio de la comunidad, y no la proyección de imagen con fines electorales.

Coacción editorial

Si bien es cierto, por norma nacional e internacional, la publicidad contratada por el sector público debe estar ausente del capricho y la voluntariedad del gobernante, para premiar o castigar lineas editoriales -regulación de la cual son ajenos los anunciantes del sector privado-, las empresas periodísticas también deben seguir ciertos parámetros éticos y de eficacia administrativa en sus políticas publicitarias. Esto es así, porque la pinza de una auténtica política pública y privada de publicidad debe cerrar en una reciprocidad de procesos regulares, permanentes, verificables, que garanticen al auditorio acceso a una publicidad ética. Por ello, las empresas a través de su organización interna deben garantizar a sus clientes precios adecuados, conformes con el valor del mercado y el servicio prestado, ajenos a los contenidos editoriales, que obedezcan objetivamente a indicadores específicos y medibles, como es el caso de la circulación y la audiencia efectiva, aspectos transparentes y públicos ejecutados y determinados idealmente por auditores externos. De nada sirve, es más, no seria posible que el sector público y privado adopten medidas jurídicas y éticas en materia de contratación de publicidad, con respeto a las audiencias, si los medios de comunicación no están a la altura de ese reto, porque el esfuerzo institucional y privado por más real que sea, requiere de una posición y compromiso también de los prestadores del delicado y trascendente servicio de la información y la comunicación. La adecuación de precios, como ocurre en una economía de mercado, es determinada por la oferta y la demanda, más en el caso de los medios de comunicación, donde existe una alta competencia no solo en el ramo mismo, sino entre los distintos sectores. Se dice que la radio, la televisión, el internet o la prensa escrita no son competencia entre sí en la búsqueda de la publicidad, pero la realidad es otra. Claro que son competencia entre ellos, porque al final de cuentas son canal o vía para la publicación o transmisión de publicidad, y ésta tiene una bolsa determinada, objeto de búsqueda de las distintas empresas para su sobrevivencia económica. Adicionalmente, el precio debe estar determinado también por elementos objetivos como es el caso de la circulación o la audiencia, aspectos clave para establecer un costo-beneficio, detonante de la decisión final de compra. Claro que al final este análisis corresponde al cliente publicitario, pero es deber de las empresas efectuar estudios comparativos para conocer su realidad y entorno competitivo. El precio debe ser ajeno a la línea editorial. Es decir, el precio no debe basarse en los contenidos editoriales, los cuales deben obedecer a un planteamiento objetivo o subjetivo de acuerdo a la linea editorial del medio de comunicación, en busca de informar a su auditorio. Así como la publicidad no obedece al contenido, tampoco éste a aquella. La publicidad no debe ser patente de corzo para que el medio de comunicación abandone una línea de comunicación critica o genere espacios de sombra o protección derivados de compromisos comerciales. Ahora bien, cada medio de comunicación plantea su linea editorial, que puede ser -en un intento de caracterización- netamente informativa, intermedia o de análisis crítico. La primera se limitaría a reproducir los hechos sin interpretarlos y cuestionarlos; la última, la de análisis critico, encuentra su razón de ser en un continuo y permanente escrutinio, y la intermedia, un justo medio, moderado. Pareciera que los anunciantes prefieren un medio de comunicación que tiene como meta la simple información. Otros buscan en los medios críticos la vía para llegar a determinado auditorio. Al final se trata de estrategias publicitarias legítimas, más aún cuando la línea crítica de un medio de comunicación o periodista se encuentra ubicada en un espacio especifico del espectro político-ideológico, izquierda, centro o derecha, y muchas veces los anunciantes privados prefieren uno u otro, libres de decidir la mejor opción, situación vedada a los clientes del sector público, que no pueden decidir la pauta en función del contenido ideológico del medio o su línea editorial. Algunos medios de comunicación optan por rentar sus espacios a periodistas y comunicadores, que desde distintos diseños editoriales plantean el desarrollo y contenido de sus programas. Así, el medio de comunicación construye una barra de contenidos plural. Otros medios de comunicación contratan personal y éste conduce los diversos espacios desde la línea editorial marcada por la empresa. En el primer caso la cuestión publicitaria se hace más compleja, porque cada periodista o comunicador comercializa y oferta publicidad; en el segundo, el medio controla este aspecto de negocios. No hay una formula mágica para el éxito de un medio. Al final, es importante que el anunciante determine libremente su mezcla de medios de comunicación, sin que la línea editorial lo coaccione y que el medio ejerza su compromiso informativo sin influjo comercial alguno, separando la linea editorial de la política comercial, con el objetivo de informar éticamente -desde su particular forma de hacerlo- al auditorio.

Pauta publicitaria a modo

Hace ya algunos años, el entonces presidente José López Portillo, marcó con una frase la relación prensa-poder, al manifestar que "no pago para que me peguen", refiriéndose a la pauta publicitaria restringida a medios de comunicación críticos a su gobierno.

El carácter crítico de un medio de comunicación no debiera ser elemento sustancial para determinar la pauta publicitaria, pero lo es en los hechos.

No debiera ser desde el punto de vista mercadológico porque ese nicho de lectores adscritos a ese medio de comunicación, aún en su posición adversa al régimen en el poder en turno, son ciudadanos que tienen derecho a acceder a la información pública gubernamental, y la publicidad es una -a la par de los contenidos informativos- de esas rutas de acceso.

Es cierto que el ciudadano puede acceder a través de múltiples medios de comunicación a la información gubernamental, no solo la discursiva o de imagen, sino a aquella información de programas y accesibilidad a los servicios, derecho garantizado por la constitución y las normas reglamentarias, razón que confirma la no exclusión de pauta por razones de contenido editorial, en función de la existencia de variados nichos de audiencia, cada uno de ellos conformado de manera plural y heterogénea.

La atención de los diversos nichos de audiencia le da a la difusión de los programas gubernamentales la mas amplia cobertura y a la vez impulsa la mayor accesibilidad a los bienes públicos generados desde la administración de gobierno.

Otra razón es una decisión de Estado de hacer política a través de las mismas inserciones publicitarias del sector público. Un gobierno democrático no repara en las posiciones críticas de los medios de comunicación, al contrario, la impulsa como un mecanismo legitimador, que cohesiona a través de un auténtico sistema de transparencia y rendición de cuentas. Pero además, al insertarse en una posición plural, tolerante e incluyente, refuerza su liderazgo natural y se acerca a sus opositores en una estrategia mercadologica, que busca no dejar cabos sueltos en la difusión de la acción pública.

Es cierto que la norma nacional es ayuna, con excepción del reglamento federal en la materia, que establece criterios administrativos para la contratación, y los artículos 41 y 134 constitucional que establecen restricciones al uso de la publicidad, para fines electorales y posicionamiento personal; contrario a ello, la norma convencional internacional es expresa al respecto, pero además a derivado en decisiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, bajo la premisa de que no se debe condicionar la pauta publicitaria por cuestiones editoriales.

Dice la Declaración sobre Libertad de Expresión emitida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su último punto, que "La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de  sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley. Los medios de comunicación social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresión".

Esta norma, al derivar del órgano creado por la Convención Americana de los Derechos Humanos, de la cual México forma parte, sirve de criterio para determinar en los casos de disputa, si algún Estado miembro vulnera la libertad de expresión en su fase económica y de distribución de recursos públicos. Por lo tanto auténticamente obliga a su cumplimiento.

Si por un lado, se piensa en la utilidad de una distribución de la pauta publicitaria que discrimina en razón de contenidos editoriales, debe revalorarse tomando en cuenta el criterio internacional subsistente, bajo el conocimiento de que ya ha servido para resolver disputas entre medios de comunicación marginados de la publicidad oficial, protegiendo el derecho de éstos de acceder a la misma.

José López Portillo pronunció su frase en los estertores de su administración, mucho antes de que en el 2000 la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos aceptará el contenido de la Declaración sobre Libertad de Expresión, incluso antes de que en 1994 se emitiera la Declaración Chapultepec, que desde México es aún más aguda en la protección de una pauta publicitaria desligada de premios y castigos desde la esfera gubernamental, firmada a la fecha por 28 naciones, incluido nuestro país con la rubrica de Carlos Salinas de Gortari.

Equidad publicitaria

Es cierto que las declaraciones constitucionales no pueden quedarse en su apartado meramente enunciativo, si lo que aspiran en verdad es proteger y tutelar las garantías implícitas en ellas.

Por ello, las garantías -hoy derechos humanos- se materializan a través de leyes o normas secundarias que reglamentan su auténtica protección, lo cual desafortunadamente, en muchos casos y por múltiples causas, no es posible.

Por ejemplo, el derecho humano de buscar información se tutela a través de la ley federal y las estatales de transparencia y acceso a la información, amén de otras disposiciones pertenecientes a ámbitos especiales, como es el caso de la materia electoral.

Sin embargo la búsqueda de información de nada serviría si el derecho a difundirla no estuviera también garantizado por una norma constitucional, el mismo artículo sexto y por supuesto el séptimo, que son reiterativos en la garantía individual de libertad de expresión.

Como vemos, existe una libertad de buscar y una libertad de expresar o difundir la información. ¿Pero, bajo que mecanismos y métodos ordenados se puede buscar y difundir la información?

México y el mundo han resuelto esta interrogante a través de los medios de comunicación, que funcionan organizadas en empresas periodísticas del ramo prensa escrita, radio, televisión e incluso internet, plataforma esta última, de naturaleza multimedia, que potencia la propagación y accesibilidad instantánea a la información.

Empero, las empresas informativas, como cualquier empresa, requieren ingresos para su funcionamiento, los cuales se obtienen a cambio de publicidad principalmente. Los medios de comunicación insertan los anuncios en sus páginas o programas y a través de ellos captan recursos que les permiten funcionar, generar empleos y dividendos empresariales.

La publicidad es entonces la actividad lucrativa por excelencia de las empresas de comunicación. Los contratantes de la publicidad son el sector social, privado y público. La mayor inversión, contrario a lo que se piensa, proviene del sector privado, quien también tiene los más rigurosos mecanismos de selección de medios de comunicación, bajo una premisa de costo-beneficio, eficiencia y eficacia, todo bajo una estrategia de planeación mercadológica.

La inversión privada en medios de comunicación tiene que ver con audiencias y su segmentación, tipo de programas y contenido, alcance y penetración, precio, efectividad e idoneidad para el tipo de producto publicitado, entre otros muchos elementos. Hay una estricta planeación con base en criterios de la mas amplia difusión y efectividad del mensaje para detonar la venta.

En el caso del sector público, salvo la regulación reglamentaria federal, no existen reglamentaciones estatales en materia de contratación de publicidad, lo cual deja al garete de los criterios coyunturales la compra de espacios en los medios de comunicación.

El gobierno federal y las entidades federativas debieran tomar en cuenta para la asignación de publicidad criterios objetivos, como el alcance o auditorio del medio de comunicación, la pertinencia de la campaña de comunicación y el contenido especifico, con el fin de que la inversión resulte lo más adecuada.

Pero además, utilizar criterios que privilegien diversos nichos de mercado o audiencia, al cual no llegan necesariamente los grandes medios de comunicación, electrónicos o impresos, o incluso el internet. Es decir, debe realizarse una investigación a profundidad de los medios de comunicación disponibles y cuales son sus audiencias, para en una visión amplia, no restrictiva, distribuir la pauta publicitaria.

Al final, la administración pública debe fundar y motivar la distribución de los recursos publicitarios, que constituyen una importante inversión pública, necesaria y elemental para la sobrevivencia de los medios de comunicación.

La adopción de criterios objetivos y algunos otros subjetivos permite superar la brecha de la discresionalidad en la distribución de la inversión publicitaria, que no debe tener como base el capricho o la coyuntura política.

Una política adecuada de publicidad oficial invierte en función de una estrategia mercadológica, pero también bajo la mira de alentar la libre expresión de las ideas, la discusión critica de la agenda pública, y la integración de amplios nichos poblacionales que carecen de información de calidad.

Por ello resulta necesario e inaplazable que el Congreso de la Unión emita la regulación del parrafo octavo del artículo 134 constitucional relativo a la publicidad oficial y no espere a que termine el actual sexenio, y en sus postrimerías, legislar, para trasladar a la nueva administración la regulación de un tema primordial en el impulso e indispensable relanzamiento de nuestro sistema democrático, que hace agua y amenaza con quedar en el discurso.

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Poco interés en la información

Dentro de las garantías constitucionales, hoy derechos humanos, tuteladas en el artículo sexto, destaca el derecho libre a la búsqueda, recepción y difusión de información, porque cierra el círculo de la comunicación del ciudadano.

Es cierto que resulta fundamental la libre manifestación de las ideas, emancipada de cualesquier inquisición judicial o administrativa, y solo restringida en los casos excepcionales que la norma constitucional establece, el ataque a la moral, la vida privada o los derechos de los terceros.

Sin embargo, de nada valdría tener la posibilidad de difundir información, si antes, no pudimos acceder a ella para efectos de su procesamiento y posterior difusión a través de cualquiera de los medios de comunicación a nuestro alcance, radio, televisión, prensa o Internet (periódicos digitales, redes sociales, etc.).

Es decir, antes de difundir algo, debemos haber tenido la oportunidad de obtener ese algo, en condiciones de apertura, disposición, profundidad, pertinencia y oportunidad, características elementales que, aunados a nuestra capacidad de análisis, permiten obtener el dato a comunicar.

De esta forma, todas las personas que habitan el territorio nacional tienen protegido el derecho a buscar información, no solo los periodistas o investigadores, sino todas las personas, sin distingo alguno.

Si bien es cierto, desde finales de la década de los setentas se garantiza el acceso a la información, con una modificación al artículo sexto constitucional, va a ser hasta 2003 a nivel nacional y 2005 en el caso de chihuahua, cuando se regule el acceso a la información, herramienta moderna en la búsqueda de información.

Antes de la emisión del marco jurídico en materia de transparencia, el acceso a la información era particularmente discrecional. En la actualidad, las dependencias públicas, organismos autónomos, personas morales que manejen recursos públicos y partidos políticos, están obligados a un procedimiento que permite a cualquier persona, sin más requisito que una solicitud, a acceder a la información.

Es cierto que muchas dependencias se escudan en diversos argumentos que tuercen la norma para evitar proporcionar información, ocultan información, incluso mienten, como aconteció recientemente en el caso Tlatlaya por parte de la Procuraduría General de la República, sin embargo son la excepción. La generalidad de las solicitudes de información encuentran respuesta.

Uno de los problemas más frecuentes es la ausencia de la información, tal cual la solicitan las personas, ya que los sujetos obligados a la transparencia solo están impelidos a proporcionar la información con que cuenten, nada los vincula a procesar información en los términos solicitados.

Aunque ya se han emitido diversos criterios que contradicen este aserto y pugnan por una máxima apertura, lo cual obliga a procesar información, aún falta camino por recorrer. Es imposible que las dependencias o sujetos obligados procesen continuamente información, pensando en el usuario. Más bien lo hacen para cumplir con sus funciones y atribuciones legales. En ese sentido podemos acceder a dicha información procesada.

Al final, buscar información es una aventura continua, que implica mucho trabajo de escritorio que tiene sus retribuciones. Así mucha de esa búsqueda se realiza para fines periodísticos o simplemente laborales, o de interés personal por algún trámite administrativo o jurisdiccional. Lo interesante es que mucha de esa información que surgió con un afán particular, termina por servir a la colectividad a través de su difusión.

De esta forma se construyen redes de comunicación e información, algunas más formales o rígidas, que otras, que nutren la construcción de pensamiento crítico, pilar de la comunidad y sociedad democrática.

Buscar información debe ser, por lo tanto, un afán no solo de investigadores o periodistas, sino de todos nosotros, para fortalecer esa red de comunicación, valladar frente a los afanes naturales de exceso de los poderes formales y fácticos.

Hay que romper esa barrera mental personal que nos impide ejercer nuestro derecho a buscar información. En el 2013, a través del sistema Infomex Chihuahua solo se realizaron 5,176 solicitudes: solo un 0.15 por ciento de los chihuahuenses (3.4 millones) tuvo el interés de presentar una solicitud.

La estadística no es agradable ni habla bien del interés de los chihuahuenses por la transparencia, vehículo, que como ya dijimos, es esencial en el esquema constitucional de garantía del derecho de buscar información.

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